(1.国家食品安全风险评估中心 卫生部食品安全风险评估重点实验室,北京100021; 2.国家中医药管理局,北京100027; 3.中国共产党中央委员会组织部,北京100815; 4.四川省卫生和计划生育委员会,四川 成都610041; 5.国家卫生和计划生育委员会,北京100044)
作者简介: 于洲男副研究员研究方向为食品毒理学 E-mail:yuzhou@cfsa.net.cn
通信作者: 张磊时男主任医师研究方向为食品安全监督管理 E-mail:lszhagn60@hotmail.com
收稿日期: 2017-06-08
基金项目: 国家食品安全风险评估中心“食品安全风险评估体系构建与能力建设”项目
(1.Key Laboratory of Food Safety Risk Assessment of Ministry of Health,China National Center for Food Safety Risk Assessment,Beijing 100021,China; 2.State Administration of Traditional Chinese Medicine of the Peoples Republic of China,Beijing 100027,China; 3.The Organization Department of the Central Committee of the CPC,Beijing 100815,China; 4.Health and Family Planning Commission of Sichuan Province,Sichuan Chengdu 610041,China; 5.National Health and Family Planning Commission of Peoples Republic of China,Beijing 100044,China)
食品防御是食品安全监管的重要组成部分,目的是通过在食物加工和处理等流程中实施关键的防御措施,预防和消除食品安全体系存在的漏洞,从而有效应对蓄意掺假和恐怖袭击等犯罪行为[1]。本文详细介绍了美国食品防御计划形成的背景、过程、主要内容、利益各方承担的责任以及实施要点等,对中美两国涉及食品防御的法规和监管体系特点进行比较分析,提出有关工作建议,为将来中国开展食品防御计划提供思路。
基于上述非传统食品安全问题可能对公众造成的危害,美国政府不得不考虑针对性的解决方案。2011年1月,美国颁布了《食品安全现代化法》[2](food safety modernization act,FSMA)法案,在第103和106节中,首次提出关于“食品防御”的要求,并责成美国食品药品管理局(U.S.Food and Drug Administration,FDA)对美国食品监管系统进行脆弱性评估,包括生物、化学、放射学或其他恐怖主义风险的评估;在防范脆弱环节的蓄意掺假方面,应考虑不确定性、风险、费用和利益等方面;并确定必要的缓解策略或方法等。
根据FSMA法案赋予的职责,FDA于2013年12月24日提出防范食品蓄意掺假的法规(草案),向社会各界征求意见。在经历了近3年的征求意见期,采纳了200多份公众意见后,2016年5月27日,FDA正式颁布《保护食品防止被故意掺杂的缓解策略》法规[1],主要内容见表1。这项法规的实施,标志着美国食品防御计划的全面启动。
表1《保护食品防止故意掺杂的缓解策略》法规目录 Table 1Contents of Protecting Food Against Intentional Adulteration 注:—表示该部分目前尚无内容,为后续修改做预留 |
正是基于上述认识,美国食品安全监管部门很早就开展了与知名大学、研究院所和行业协会等机构在食品防御领域的合作,并长期维持。目前,美国国土安全部下设的食品防御研究中心就设在美国明尼苏达大学[3],其在食品防御领域的研究在全球处于领先地位,取得了包括“以大数据分析为基础评估食品防御的计算模型”在内的很多项重要研究成果[4],在企业实践中也被证明具有良好的应用前景。由于很好地利用了上述机构在科学研究及技术实践等方面的优势,并通过不断加大研究资金的投入规模,使得美国食品安全监管部门在食品防御的理论和技术方面一直保持领先优势,为食品防御措施的实施提供了很好的支撑。
另外,根据食品防御计划的要求,FDA规定食品生产企业均需制定自身的食品防御计划且依法向FDA提交备案,在获得批准后方可实行;同时,FDA的检查人员还会不定期地深入到每一家食品企业,不论大小,逐项对其食品防御计划的执行情况和存在的问题进行检查,从而实现对企业食品防御体系的定期监测与及时纠偏[1]。
正是由于监管部门深入一线,掌握了第一手信息,及时发现和弥补存在的偏差和漏洞,从而实现了对食品安全链条中薄弱环节的覆盖,使得恶意掺假和恐怖袭击等不法手段无处遁形。
由于很早就意识到食品防御体系一旦被突破,不但公众将成为受害者,企业也将为此付出巨大经济的代价,因此美国的食品企业的责任意识普遍较好,且具有很强的建立自身食品防御计划的主动性。美国明尼苏达州的百业利超市集团是一家只有28家连锁店的中小型企业,但在其内部却设有专门从事食品防御的部门,在企业制定的食品防御计划中,明确要求员工不得将销售中已脱离了冷柜的需冷藏保存的食品和其他可疑的食品重新摆卖,而是集中后统一销毁;同时,该企业还要求员工对接近食品的可疑人员加以关注,发现问题应立即举报。上述措施的采取,是因为该企业所有员工和管理层深信,作为零售商如果对问题食品和食品销售中的问题视而不见,企业将会为之付出成千上万倍的代价甚至破产。
正是具备了这样的食品防御主动性和责任意识,美国食品生产企业才能将其食品受到故意污染或蓄意破坏的危险降到最低,不仅为员工创造一个安全的工作环境,也为顾客提供有质量保证的产品,保障了企业的盈利,从而给现有食品安全管理体系打上了“食品防御补丁”。
2011年,国家认监委23号公告《关于发布出口食品生产企业安全卫生要求和产品目录的公告》[5]中,提出食品防御的有关规定,要求:“申请备案的出口食品生产企业,应评估生产过程中存在的人为故意污染风险及可能的突发问题,建立预防性控制措施,必要时实施食品防护计划。”此后,2015年12月21日,国家质检总局发布2015年第155号公告[6],鼓励出口食品生产加工企业在2018年12月31日前将GB/T 27320—2010《食品防护计划及其应用指南 食品生产企业》[7]转化为企业管理制度,建立并实施食品防御计划。
由于缺乏法律法规的支撑,目前食品安全监管机构在开展针对蓄意掺假和恐怖袭击执法时经常会出现责任不清、权力不明等现象,食品企业也会因为成本等因素降低对安全措施的投入,从而形成了潜在的安全隐患。
图1美国食品安全监管模式 Figure 1Current status of food safety regulation in the United States |
图2中国食品安全监管模式 Figure 2Current status of food safety regulation in China |
针对我国监管体制现状,可在借鉴美国经验的基础上尝试建立针对以食品蓄意掺假和恐怖袭击的食品安全防御体系。强化国务院食品安全委员会的统筹协调作用,做好顶层设计,在国家层面积极部署和实施一体化战略;同时,建立针对食品蓄意掺假和恐怖袭击的处理机制,实现当危机发生时,负责国家安全和公共治安的强力部门第一时间介入,主导对事件处置,有效控制危害扩散,而卫生、食药、农业、质检等监管部门依法定职责迅速提供相关的技术支撑,例如提供各部门根据日常监管中发现并形成的可能用于蓄意掺假物质的“黑名单”等,协助开展相关调查,从而完善我国食品安全监管体系。
首先,各监管部门可在保持现有监管模式和监管力量不变情况下,通过对一线监管人员开展食品防御知识的培训,提高认识水平,使不同部门的人员都能共同树立正确的食品防御意识;其次,各监管部门应对各类食品生产过程中可能存在的非常态潜在危害进行评估,并通过政府其他主管部门发布信息、接受投诉或举报,及时发现“潜规则”,建立数据库,从而探索建立主动侦测和识别非传统食品安全危害的模式和方法,进而实施针对性的监管措施;最后,各部门监管人员可尝试在日常工作中适当拓展业务范围,以覆盖食品防御可能涉及的内容,通过不断对企业食品防御措施进行监测并提出需纠正的问题,有效堵住安全漏洞,从而提升各自实施食品防御计划的能力。
总之,食品防御作为食品安全体系重要的一环,其有效实施既依靠食品防御技术的进步,提升抵御非传统食品安全风险的能力,也有赖于政府、企业以及个人的积极参与,清晰定义每个角色的职责,树立责任意识,形成良好的社会共治氛围,达到补齐食品安全体系短板的目的。
[2]111th Congress of United States. FDA food safety modernization act [A].2011-01-04.
[3]HENNESSEY M, KENNEDY S, BUSTA F. Demeters resilience: an international food defense exercise[J]. J Food Prot,2010,73(7):1353-1356.
[4]NEWKIRK R, HEDBERG C, BENDER J. Establishing a milkborne disease outbreak profile: potential food defense implications[J]. Foodborne Pathog Dis,2011,8(3):433-437.
[5]中国国家认证认可监督管理委员会. 关于发布出口食品生产企业安全卫生要求和产品目录的公告:认监委2011年第23号公告[A/OL]. (2011-09-14)[2017-04-08]. http://www.cnca.gov.cn/xxgk/ggxx/ggxx2011/201512/t20151230_44351.shtml.
[6]国家质量监督检验检疫总局. 质检总局关于进一步加强出口食品防护的公告:2015年第155号[A/OL]. (2015-12-21)[2017-04-08]. http://www.aqsiq.gov.cn/xxgk_13386/jlgg_12538/zjgg/2015/201512/t20151231_457554.htm.
[7]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局,中国国家标准化管理委员会. 食品防护计划及其应用指南 食品生产企业:GB/T 27320—2010 [S].北京:中国标准出版社,2010.